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举报人的行政法保护措施的策略分析

时间:2020-3-13 9:08:46 点击:87

举报人的行政法保护是指监察、税务、土地等行政部门,通过信息来源保护、举报信息泄露责任追究、泄密紧急处理措施、打击报复行政责任追究等方面对举报人进行自由权利保护。举报人以维护公共利益为目的,而行政机关以维护公共利益为职责,行政机关的保护义务合情且合理。对举报人自由权利的保护需要法律的规范和指导,在法律实践中也需要法律部门的贯彻和实施。以下从不同的角度对举报人的保护进行分类。

1、实体保护和程序保护

实体保护是指国家通过实定法的形式(如国家通过制定《行政监察法》等基本法律)对举报人的权利、保护机关、保护措施、救济方式等规范加以明确,并在举报人保护的法律实践中起指导作用。如现阶段在我国,不同效力等级的法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件均不同程度的规定了举报人的权利及如何保护的相关内容,但目前的实体法律规范往往泛泛而谈,对举报工作的指导性较差。程序保护是指通过对举报人保护相关的时限、步骤等要素进行规范,同时将上述程序以法律规范的形式予以固定,并以此运用于实践来保护举报人的自由和权利。美国大法官菲利克斯•弗兰克福特认为:自由的历史,在很大程度上就是程序保障的历史。由此可见,程序对于自由的保护具有重要的意义,这对于举报人的权利保护来说同样适用。

实体和程序的关系相辅相成。具体到举报人保护上,实体保护和程序保护同样重要,两者缺一不可,且不可厚此薄彼。实际上,有很多举报人的权利既是实体权利也是程序权利,因此实体保护和程序保护具有相对性。区分两者的意义在于,现阶段对程序的忽视非常严重,举报人保护的程序需要完善。

2、集中保护和分散保护

集中保护,即专门机构保护。如美国有些州特别设立特别调查委员会、实绩制度委员会,专门救济内部举报人。将专门保护机构设置在什么部门,是一个因地制宜的问题。就中国的现状而言,目前的问题在于是否可以将举报人保护的职责放在一个国家机关,以及是否有这么一个合适的机构。集中保护的优势在于保护机构的专业性,其具有统一且成熟的保护措施和方式,设立专门机构对举报人进行保护是各国普遍的趋势。

分散保护,即指受理机关各自负责保护。分散保护的优点在于:受理机关作为保护机关,其对举报人的了解程度高,其可以根据举报事项所涉的专业领域特点而采取针对性的有效保护措施。分散保护的缺点在于保护机关的分散性破坏了举报人保护的统一性,且容易造成各个机关之间的推诿。我国现阶段的保护模式即为分散保护,其实践中的最严重的问题就在于保护机关之间的“踢皮球”现象,同时,具体到某领域的相关法律规范并不足以分别指导保护机关对举报人进行保护。

3、事前保护、事中保护和事后保护

从现有的举报人保护相关的规范性文件来看,并结合上表的思路和实践中的问题,我国举报人法律保护制度的不足有:重事后惩罚轻事前预防,基本未关注事中的紧急保护措施。另外,事前预防措施几乎没有,只有宣示性的条文定;事后追究和救济制度也是“空中楼阁”。

4、行政法保护和司法保护的界限行政法保护和司法保护

均属于广义上的执法保护,即在法律的实施过程中,行政及司法部门对各自领域内的举报人及其权利进行保护。同时,行政法保护和司法保护均可以从制定规范性文件和严格执行法律这两方面来进行:在行政法保护中,行政机关可制定相关的行政法规、规章等规范性文件来指导和规范举报人保护工作,保护义务机关也可采取相应的预防、紧急保护措施及进行事后责任追究;在司法保护中,司法机关可出台相关司法解释等来规范法律实践,同时也可辅以相关保护措施来确保司法救济的进行。因为行政权是有倾向性的、积极的权力,而司法权是中立的、谦抑的权力,当两者同时作用于举报人保护制度上时,冲突将不可避免。冲突集中体现在两种保护的区别上,如保护主体(机构)、保护程序、保护措施、保护的及时性和专业性、救济等方面,均会产生差异和分歧。因此,行政和司法两种权力的界限需要清晰,责任需要明确。

首先,行政法保护与司法保护之间存在明确的界限。与司法保护相比,行政法上对举报人进行保护的内容与范围是特定的,即针对公权力的越位与缺位,主要包括公权力违规违法行使造成举报人权益的损害,以及公权力对举报人保不力;司法保护的内容和范围则围绕司法正义展开。具体而言,对举报人的行政法保护的目的是维护行政秩序,提高依法行政水平,而司法保护的目的是维护司法正义。行政法保护的主体自然是负有保护义务的行政机关或其他具有行政管理职权的部门,司法保护的主体则是司法机关。行政法保护的对象为举报行政违纪违法尤其是国家机关及其工作人员违法违纪的公民、法人和其他组织,而司法保护的对象为进入司法程序的刑事犯罪行为的举报人。行政法保护的方式主要是行政机关运用行政权力并通过行政手段来进行,具有倾向性和责任性,而司法保护是司法机关运用司法权力给予举报人救济或在司法程序中给予举报人必要的保护措施。需要注意的是,行政复议、复核等救济方式属于行政法保护的范畴,而行诉讼则属于司法保护的范畴。在很多情况下,举报人提起行政诉讼是因为行政法保护的不足,转而选择通过司法力量来保护自身权益。

当然,行政保护和司法保护的界限并不是绝对的,两者可以发生转化,如有些违法违纪行为的举报办理中,纪检监察部门发现该举报事项应当属于检察院管辖,那么就发生了行政保护向司法保护转变的情形,但是,其中的保护对象因素——举报人没有发生变化。行政法保护和司法保护之间具有密切的联系,两者之间需要更好的接轨。

首先,体现在机构上:如公安局是介于司法和行政之间的兼具司法行政职能的机构,既有司法保护也有行政法保护,此种机构可在实践中承担更多的保护职责。其次,体现在时间上的连续性:如前述行政违法违纪案件经查实后属于犯罪的,行政举报受理机关将案件移送到司法机关,这个过程中保护机构的延续性和保护的完整性需要前、后部门之间更好的沟通与合作。

总之,因行政较之司法具有利益的倾向性和主管事项的专业性,所以行政法保护具有主动性、及时性、有效性等特点,其较之司法保护应有更多的优势。我国目前对举报人的行政法保护具有严重的缺陷,显得被动、迟缓、形式化,相比之下司法保护显得更为完善。与司法保护不同的是,行政法保护也通过举报人申请和依职权这两种方式启动,在保证依申请保护的前提下,应当加强依职权保护的频度和强度。

作者:不详 来源:网络
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